肥东县农民专业合作社制度建设研究

农民专业合作社是以农村家庭承包经营为基础，通过提供农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务来实现成员互助目的的组织，是解决三农问题的新途径。近年来，随着《农民专业合作法》的颁布实施，我县农民专业合作社呈现出良好的发展态势，已经成为创新农业经营方式、促进社会主义新农村建设的一支重要力量，在提高农民农业生产的科技水平、提高农业生产效益、促进农民增收、创新社会管理和促进社会和谐等方面具有十分重要的意义。同时我们也清醒地看到，目前我县合作社的发展总体上还是处于起步阶段，仍然存在许多不足，面临许多困难。特别是内部制度不规范、外部环境不健全等制度建设方面的问题，成为阻碍合作社健康发展的重要因素。本文着重从人员构成、资金募集、章程制定、机构设置、民主管理以及利润分配等方面，对农民合作社发展进行综合分析，总结出制度建设方面人才缺乏、管理不规范、意识不强等问题，有针对性地提出了制度建设方面的一些措施和建议，供大家参考。

1. 肥东农民专业合作社发展概况

肥东地处江淮之间，居皖中腹地，位于安徽省省会合肥市的东大门，东望南京，南滨巢湖，地理位置优越，有“吴楚要冲、包公故里”之称。全县总面积2181.6平方公里，耕地面积114万亩，人口106.02万，辖18个乡镇、3 个开发(园)区。主要农作物有水稻、油菜、小麦，常年种植面积分别为110万亩、45万亩、50万亩，同时辅以花生、大豆、山芋等作物，全县已形成“南渔、北畜、东果、西菜、中禽”的特色农业格局。

1.1 基本情况

自《农民专业合作社法》颁布以来，肥东农民专业合作社发展迅速，截止2016年底，经工商部门登记注册数863家，主要从事种植业386家、林业70家、畜牧125家、渔业52家、服务业90家，其它类别有140家；在这些行业中，村组干部牵头成立了有40家，农民或大户牵头630家，龙头企业牵头40家，基层农技服务组织牵头15家，其他牵头138家。合作社成员数为34179户，带动非成员农户52314户。肥东农民专业合作社发展在上级业务部门的大力支持下，经合作社自身努力发展，不断完善，多次受到表彰。到目前为止，肥东有59家被评为市级示范社，12家被评为省级示范社，3家被评为国家级示范社，5家被列入全国合作社示范社名录；其中，3家被列为2013年度中央财政支持农民专业合作社发展创新试点合作社。

1.2 发展特点

肥东县是农业大县，也是农业强县，更是省会效县，主要以粮食生产为主。近年来，全县转变农业发展方式，结合地域优势，依托特色品牌，大力发展现代农业和都市农业，着力推进农业产业化发展，特别是近年来秸秆禁烧和综合利用工作，使各类农民专业合作社迅猛发展，呈现以下特点：

一是发展数量快速增长。截止2016年底，肥东县农民专业合作社总数达到863家，2007年注册登记的农民专业合作社有33家，2008年至2016年分别为38家、64家、70家、91家、94家、109家、101家、138家、125家。

二是各乡镇发展不平衡。肥东县现有18个乡镇、3个开发园区。据统计，截止2016年底，店埠镇农民专业合作社最多，达到110家，其次是八斗、石塘以及撮镇，数量分别为80家、60家、58家，最少的乡镇和开发园区为众兴乡和循环经济示范园，分别为25家和3家。其他乡镇（开发园区）的合作社发展数量基本上差不多。

三是合作领域不断扩大。首先表现在社员分布由原来的集中在一个村，不断扩展到跨村、跨乡镇。其次是合作领域越来越多。全县合作社发展主导产业和传统特色，经营服务范围最初主要种植、养殖，逐步扩展到农机、植保、林业等行业。目前，全县种养殖类农民专业合作社有538家，占合作社总数的62.3%，农机及蔬菜生产等其它类别则有325家，占总数的37.7%。

四是服务水平和能力不断提高。在全县农民专业合作社的发展壮大过程中，合作社的组成模式由最初的简单产品联合向更深层的资本联合发展。越来越多的合作社在服务领域虽然原来仅限于单一的生产环节，但逐渐向产前、产中、产后各个环节延伸，服务内容上由简单的提供生产技术、信息服务等向生产资料采购、加工、存储等方面发展。比如，利民农机合作社，原来是单一的农机作业、信息服务等，现在已延伸至植保、农产品烘干等领域，同时成立晟裕农业公司，流转土地近5000亩，用于发展粮食、渔业、蔬菜、瓜果等方面的发展，领域进一步拓展；禾丰机插秧合作社，由育秧、机插现转向植保、农机作业等方面。

1.3 主要类型

一是村两委领办型。主要是由村两委根据本村的主导产业或者传统特色优势，把从事同种生产的农户组织起来创办农民专业合作社，由村干部担任合作社理事长。比如肥东新竹种植专业合作社，其社长为支部书记刘传榜，主要从事农作物种植、瓜果苗木种植、蔬菜种植、农作物植保、病虫防治；植保新技术推广；水产养殖。有利于带动群众，紧密联系社员，方便合作社管理。

二是能人大户带动型。主要是由农村种养殖方面的能人、大户牵头兴办，占80%以上。合作社的发展和生态对兴办人的依赖性比较强。比如建良仓农机合作社，主要为本社社员提供农机耕作、土地平整等服务。

三是政府部门依托型。这种类型主要是由基层农技服务站等部门领办，发挥他们技术、信息等优势，结合当地农民生产实际需要创办。

四是多个合作社的联合型。这类合作社是一种新出现的类型是，是几个或多个合作社之间通过纵向或者横向联合形成的一种新的组织结构体系，这种体系扩大了经营规模，合作社的实力和市场竞争力进一步得到了提高。

2. 主要做法

2.1 以自身特色，制订生产标准。合作社在发展过程中，为了保持农产品的质量，按生产需求，与省内的农业院校或科研机构联姻，结合实际，制订一系列的生产标准。如肥东县金色大地专业合作社与省农科院、安农大等建立了长期合作关系，制订了有关生产技术标准供合作社成员参考。肥东县金土地水稻专业合作社引进“爱优39”品种，由供种企业嘉农种业提供生产技术要点发放到成员手中。肥东县建华农业专业合作社通过合肥市农科院对莲藕产品选种，形成了《包公无私藕生产基地技术标准》,等等。

2.2 以土地流转，实现规模经营。据统计，全县98家农民专业合作社流转土地5.995万亩，占全县流转土地500亩以上业主数的51%，其中流转土地超5000亩的农民专业合作社6家。为便于规模经营，合作社初期还对流转的土地进行沟渠硬化处理。

2.3以多种方式，开展信用合作。肥东县建华农业专业合作社以土地流转开展产业结构调整，结合新农村建设，解决土地分散耕作与集中经营的矛盾，发展生产与资金周转间的矛盾。一是引导农户按“土地入股办法”，实行土地集中经营，产业集中发展。二是在充分调查合作社成员的基础上，对信誉度较好、有发展前途的成员，实行信用合作。三是合作社通过“村企共建”方式将流转过来的土地通过招商引资，发展现代农业，为使土地能够增效，将农户的闲置资金集中使用投入到新农村建设和合作公司里去，实现双方互补；四是实行保底分红。在信用合作运作过程中，对于3个月以下的不享受股民任何待遇，3-6个月，年底按保底分红的50%支付，6个月以上1年以下的按入股保底分红支付，但不享受合作社的年底二次分配。

2.4 以代管为基础，确保成员增收。比如肥东县金土地水稻专业合作社，着重开展合“三代一管”，即：“代购种、代育秧、代插秧”和“田间管理”。一是合作社在年初与成员签订代管协议，合作社通过成员代表大会讨论，统一购买优良农作物品种；二是合作社以自己的生产基地为签订协议的农户按要求进行代育秧，不需要成员因育秧投入技术和人工成本；三是在栽插时，按成员的需求，合理安排时间，开展代插秧；四是代农户进行病虫害管理。按照绿色水稻生产标准进行生产，及时进行病虫害防治和田间管理。五是实行“三代一管”补贴。六是开展粮食保价储存。

2.5 以检测入手，确保产品优质。合作社通过建立农产品检测室，安排专职人员，按生产批次对农产品抽样检测，将检测结果对照国家要求标准，检测不合格决不出售，同时实时记录安全生产情况。同时为保证社员技术水平，每年还对合作社检测人员进行技术培训。比如肥东县金色大地蔬菜专业合作社，已建立20平方米的检测室，配备了速测仪、冰箱、电脑等。检测人员按操作规程，每天抽检合作社的10余个蔬菜产品，并公示结果

2.6 以信息支撑，注重合作社展示。肥东以信息化建设带动合作社发展，建立网络信息管理平台。目前，建华农业合作社利用省农民专业合作社网的信息平台进行合作社社务管理、生产基地管理、产品质量追溯、盈余分配方案短信通知等工作，不但加强了合作社管理，同时也向合作社成员提供了服务。金色大地专业合作社按照市创建“四有八规范”示范合作社和规范化制度，建设的要求，始终坚持民主管理，大家事，大家议，大家定。成员地位平等，账务透明公开，并在网站上进行公示，以接受成员的民主监督，切实维护成员的合法权益。

3. 内部运行制度

为了能够更深入地对肥东农民专业合作社的内部运行机制进行分析，我们从合作社的内部运行制度着手，综合分析人员年龄结构、文化程度、资金来源、机构设置等方面因素：

3.1 内部结构

3.1.1 人员结构。对于合作社社长，从调查来看，年龄最小都是30多岁，最大的60多岁，35－50岁之间最多，占70%左右。学历来看，文化程度主要是集中在初中、高中阶段，文化程度普遍比同年龄层的农户稍高。

3.1.2 资金来源。调查显示，合作社均按照有关规定和要求在县工商部门进行了注册登记，大部分合作社的注册资金起点较低，规模较小，还处于起起步阶段。入股形式主要有带地入股、带机入户等形式，或以技术、知识产权等形式资产入股。大多没有为成员设立单独账户，详细记录其出资额、产易量等内容，管理较为粗糙。

3.1.3 机构设置。各合作社均设立了成员（代表）大会、理事会和监事会，所有合作社都设置了一名理事长，有其法定代表人。但大多数合作社的监事会并没有真正起到监督作用。另外，大多数没有专职的财务人员，更别说营销、技术服务、培训、安全监管等部门。

3.2 内部运行制度

分析合作社的内部运行制度，主要是从章程制定，有效执行以及民主管理、财务和利润根本等方面着手。

3.2.1 从章程制定上看。合作社均制定了章程，为合作社规范运行提供了基础条件，但大多数规章都是按模板制定的，没有结合实际情况，可用性较低。另外，仍有部分合作社没有制定章程，或者虽然制定了章程，但没有按章程执行，形同虚设。

3.2.2 从民主决策上看。大多数合作社一年中能够定期召开2次以上成员大会的很少，只有10%不到，一般都是在合作社成立的时候召开一次大会。另外，部分合作社遇到一些重大事项需要决策也会召开临时会议，有时在合作社运营过程中遇到的特殊情况或重大事项由理事长或理事会决策。

3.2.3 从利润分配上看。从调查中看到，大部分合作社成立时间较短，经营情况还没有进入正轨，合作社还没有盈余，而有盈余的合作社进行剩余盈余返还的很少，提取公积金和公益金进行积极只有20多家，结合比较松散，利润分配还处于初级阶段。

4. 存在问题

我县的农民专业合作社发展虽然取得了一些成效，但也存在一些问题。我们认为有以下几点。

4.1 合作社成员关系松散。合作社作为一种新型农村经营主体，由农户组成联合体，实行利益共享，风险共担。有的合作社领办人认为自己租赁土地农户就是合作社成员，而这些农户也认为只要合作社及时足额兑现租金，自身就无合作社有任何关系，对合作社经营状况不管不问，更没有积极参与到合作社经营管理中。导致了农户加入合作社的积极性和成员参与合作社建设的主动性不高，缺乏联合闯市场的合作意识；大部分社员抱着“有利则合、无利则散”的消极态度，出现合作社成员之间、合作社与成员之间关系松散。

　　4.2 注册资金出资仅有少数人出资。农民专业合作社登记注册的资金大多数是企业或大户出资，在注册时将出资资金分给其他共同组建人，形成了合作社应该由股份式出现，变为企业或个人出资，导致在以后的发展过程中，也没有实行盈余返还，更没有实行剩余盈余返还。

4.3 合作社人才缺乏。一是肥东的合作社领办人是大部分是当地的种养大户，在经营和管理上仅局限于自己的基地和范围，对于合作社的生产投入等经营管理几乎全凭个人感觉，对合作社的日常收支等只有大概估计，缺乏真正意义上的财务核算，没有更多的奉献意识，导致合作社难以向更高层次发展。二是合作社的专业技术人才及管理人才缺乏。大多数合作社没有管理制度，更别说引进专业技术人才，有的甚至仅在工商部门登记注册，再也没有下文。三是辅导员力量不足。区镇农经部门人员偏少，工作任务重，辅导员应对合作社的迅猛发展工作显得力不从心。

4.4 合作社融资难。 由于合作社自有资金严重不足，急需金融机构融资支持。但目前国家和地方对于金融机构支持农民专业合作发展尚未出台具体的实施意见,许多金融机构没有开展扶持合作社金融服务；政府投入有限、金融机构风险管理模式脱离农村现状、农业担保公司服务缺失，农村金融机构的准入门槛又高等原因,致使合作社外部融资难度较大。

5. 建议和对策

5.1 优化合作社内部运行机制

5.1.1 规范内部结构和管理制度

一是要合理设置组织机构。按照法律规定，规范设置成员（代表）大会、理事会及监事会，理事会和监事会成员必须经过社员大会选举产生。同时明确“三会”的权利和责任，充分发挥各自作用，并在作用发挥过程中相互监督，相互补充。为适应合作社规范、快速发展，还须设置营销、财务、技术、培训、安监等机构，分工协作，强化管理。要选好理事长、财务等关键人员，重点考察其专业素质和职业道德修养，合理进行配置。

二是规范章程和管理制度的制定。虽然合作社在建立初期，均制定了章程，但基本相同，没有实际可操作性。为此在制定章程时，要充分考虑合作社自身的实际情况，还必须通过成员大会充分讨论后才能确定。对于岗位责任、生产销售、档案管理、财务管理、学习培训、社务公开等制度，也必须建立完善，为合作社规范运行提供制度保障。

三是强化管理制度执行力。完善制度建设的同时，强化制度执行力，积极发挥成员（代表）大会、理事会、监事会和的作用，安排专人负责各项制度的落实，对于安排的事务，要排出时间表，落实到相应人员，同时加强督查，确保每项制度落到实处。

5.1.2 明晰产权制度

有清晰的产权制度是农民专业合作社能够规范运转的基础，如果合作社产权不清晰，那么民主管理、利润分配等都不能很好地实现，合作社也没有达到预期的目的，为此产权必须明晰。明晰产权，首先必须要分清合作社资金的不同来源，并分别制定管理办法。建议合作社在建立初期，成员要缴纳一定的出资额作为个人股权。它可以是现金，也可以用土地、生产设备等实物资产折现缴纳股金。

5.1.3 规范财务管理制度

合作社要发展，财务管理规范是关键，是前提。为此，开设银行账户、明确核算办法、设立相关账簿是必不可少的环节，要进行独立核算。要按照财务管理规定，指定会计人员或采取记账的方法，杜绝会议和出纳一人兼，杜绝由理事长担任会计或者出内纳，防止理事长集财权、事权、物权三权于一身。要提高合作社管理者和人员对规范财务管理重要性的认识，注重财务人员的素质提高，使其具备专业知识，满足合作社快速发展的需要。设立事务公开栏，及时公开合作社运行中的重大事项、民主决策、财务管理等情况。

5.1.4 完善利润分配制度

能否公开、公平地分配利润，是农民决定是否加入农民专业合作社的重要选择条件，同时还要注重公共资金积累。因此，合作社在盈余分配时，必须按照法律规定的，提取一定比例的公积金和公益金，提取后的盈余，要以不低于60%的比例按照成员与合作社的交易量比较进行返还，实行二次分配。在进行分配时，农民专业合作社应站在长远发展角度，从盈余中提取一部分留在合作社，作为用于扩大合作社发展的发展基金和增强抗风险能力的风险基金。从而保障农民专业合作社具有一定的稳定性，为持续发展提供条件。

5.2 优化政府在制度建设中的作用

5.2.1 加强组织领导，相互合作。为进一步促进我县农民专业合作社的发展，农业、发改、财政、工商、税务等相关部门要依据各自职责，明确分工，通力协作，共同促进农民合作社健康发展。工商部门在合作社登记注册后，建议其到农业部门备案，以便掌握其经营状况。发改部门在项目建设中向合作社倾斜。

5.2.2 着力开展培训，培育人才。县、市及市以上级相关部门，着力开展合作社各类人员培训。县级抓新设立的合作社理事长、财务会计和乡镇辅导员培训，市及市以上相关部门抓国家、省和市级示范社培训。县级每年至少举办一期培训班，召开现场会，理论与现场教学相结合，深化对合作社相关知识掌握，提高业务水平，努力使他们成为合作社管理行家、辅导精兵。市及市以上市以相关部门每年组织一批理事长到合作事业先进发达地区参观学习，相互交流，取长补短。

5.2.3 分级分类指导，提升管理。以乡镇指导为主，县级配合，引导合作社平衡发展；引导合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，增强合作社实力，提高产业竞争力。通过调查研究，动态掌握全区合作社规范化建设的现实水平和存在问题，并进行分类。强化指导合作社建立规范章程和管理制度、落实财务制度、发挥民主管理平台作用、强化利益联结、开展二次分配等关键环节，促进合作社规范化建设。

5.2.4 加大指导服务，健全辅导队伍。建立健县、乡镇二级合作社指导服务机构，明确机构职能，落实人员，为农民合作社提供管理、技术、信息、融资、保险、人才等各方面服务，协调解决合作社发展遇到的困难问题。加强合作社辅导员队伍建设，支持业务人员参加专业学习，准确把握相关法规政策等，提升指导服务工作水平。